近日召開的全國城鎮(zhèn)化會議，首次提出城鎮(zhèn)化是一個自然的過程，要遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。這意味著要揮別過去“工具化”式的城鎮(zhèn)化，而充分尊重城鎮(zhèn)化的規(guī)律，尊重人口自由遷徙的權(quán)利，空間資源優(yōu)化集約配置，讓資金在城鄉(xiāng)自由流動，政府要做好公共配套規(guī)劃。

　　過去，城鎮(zhèn)化之所以成為工具，源于地方政府“經(jīng)營城市”的經(jīng)濟(jì)增長模式，即通過土地征收和出讓，撬動銀行貸款和社會融資，獲得招商引資和房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)模化增長，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和獲得政績。這一過程的外在表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)化：征地范圍越來越大，城市呈現(xiàn)繞中心城區(qū)“攤大餅”式的擴(kuò)張，資金和土地的結(jié)合產(chǎn)生了無數(shù)的工廠和工業(yè)園區(qū)，農(nóng)村剩余的勞動力就往這些工廠和工業(yè)園區(qū)集中。因此，城鎮(zhèn)化的三大要素——人到哪去、錢從哪來和地怎么管，都要服從于經(jīng)營城市的需要。

　　過去城鎮(zhèn)化中，“人往哪去”往往是被動的，主要靠的是工業(yè)發(fā)展間接帶動的這個“指揮棒”，工業(yè)發(fā)展了也就帶動了就業(yè)的增長。地方政府一般不太重視通過提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共服務(wù)均等化來吸引人口流入，并通過城鎮(zhèn)化過程中人口流入來培育稅源，增加地方收入。于是，就有了棲息的、無法城市化的、廉價的1.6億產(chǎn)業(yè)工人群體。從根本上講，這種局面的形成與稅制設(shè)計、執(zhí)政考核和激勵機(jī)制設(shè)計直接相關(guān)。

　　再看“錢從哪里來”的問題。過去城鎮(zhèn)化主要靠土地出讓來解決錢的問題。1999-2011年的13年間，城鎮(zhèn)土地出讓收入共為地方政府帶來了12.9萬億元的收入，占GDP的比重達(dá)到33%。2011年，全國城鎮(zhèn)土地出讓收入支出結(jié)構(gòu)中排名前三位的是征地拆遷費、土地開發(fā)支出和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，分別占比達(dá)到46%、17%和18%，這三項支持基本都在為城市邊界的擴(kuò)張做貢獻(xiàn)。2012年，城鎮(zhèn)土地出讓收入達(dá)到2.9萬億元，占地方財政收入的67%，基本開支也主要集中在這三個方面。

　　人和錢的流向清晰了，“地往哪里流”也就很清晰了。過去的城鎮(zhèn)化中，招商引資是最大的載體，其規(guī)模直接決定GDP和營業(yè)稅稅基，各地方之間在這方面的激烈競爭，導(dǎo)致工業(yè)用地廉價甚至無償?shù)卮笠?guī)模供給，損失的部分和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施供給主要靠商品房用地的高價出讓來彌補(bǔ)。于是，我們看到了用地結(jié)構(gòu)上截然相反的兩種用地局面：工業(yè)用地占比大而低效率、住宅用地占比小而價格高，這就是城“攤大餅”式擴(kuò)張和土地城市化的景象。

　　“經(jīng)營城市”的城鎮(zhèn)化模式走不下去了，不僅城鎮(zhèn)化的源頭土地已經(jīng)沒有多少新增空間，以土地來撬動的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)“沖頂”，而且由于勞動人口減少、產(chǎn)能過剩、外需空間被壓縮、生態(tài)環(huán)境脆弱，以出口導(dǎo)向的工業(yè)化紅利日顯衰竭。在當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(第二產(chǎn)業(yè)占主體)、人口結(jié)構(gòu)(老齡化和人口向城市集中)、收入和分配結(jié)構(gòu)(邊際消費傾向低但收入差距大)的背景下，向內(nèi)需為主的經(jīng)濟(jì)增長過渡是必然的，而城鎮(zhèn)化則是最大的內(nèi)需。啟動這個內(nèi)需必須讓進(jìn)城人口真正融入城市，特別是大城市。本次會議將“解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題”作為主要任務(wù)，并放在城鎮(zhèn)化六項任務(wù)之首，正是題中應(yīng)有之義。

　　如果要切實解決“人往哪去”的問題，“錢”和“地”是首要的問題。未來地方政府要降杠桿，而市政債和房產(chǎn)稅涉及到體制和法律等層面的制約，即使是在中期內(nèi)也難當(dāng)大任，人口流入集中的大城市新增土地資源也接近枯竭。同時，城鎮(zhèn)化的投入要充實社會保障、基建投資、住房保障等，絕大多數(shù)是補(bǔ)“欠賬式”的，短期內(nèi)回流資金不會很樂觀。

　　在空間上，過去城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為城市邊緣的單維度擴(kuò)展，土地利用結(jié)構(gòu)的形成是政府直接配置形成的，基本沒有空間上優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的規(guī)劃痕跡。現(xiàn)在糾正這種錯誤，首先就需要將低效的工業(yè)用地向居住和商業(yè)用地轉(zhuǎn)換，中國制造業(yè)降產(chǎn)能和升級轉(zhuǎn)型時代的到來也是驅(qū)動因素。其次，政府要基于常住人口規(guī)劃公共配套，增加單位公共服務(wù)配套的輻射人口，強(qiáng)化交通、物流等公共配套對生產(chǎn)和生活的連接功能，開展城市中心區(qū)融合生產(chǎn)和生活、居住、出行、工作和休閑等在內(nèi)的立體城市規(guī)劃。再次，通過“土地?fù)Q規(guī)劃(公共配套)”、溢價共享和成本共擔(dān)的形式，將城市邊緣集體土地和小產(chǎn)權(quán)房納入城市房地產(chǎn)體系，并通過軌道交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃來發(fā)展大城市外圍的衛(wèi)星城。最后，軌道交通的網(wǎng)格化和與外圍城市(鎮(zhèn))的連接，不僅讓城市外圍的土地可利用和價值提升，而且讓土地的相對價值發(fā)生變化，產(chǎn)生了土地重整的需要，例如與土地價值無關(guān)的物業(yè)，如學(xué)校、政府機(jī)構(gòu)、醫(yī)院等可以遷到中心區(qū)外，騰挪出來的地可以最大限度地發(fā)揮其價值。

　　通過重新規(guī)劃城市，不僅騰挪出大量可用的土地，而且公共服務(wù)設(shè)施的供給效率(覆蓋面擴(kuò)大、單位成本降低、供給實現(xiàn)規(guī)模化)得以提升。更為重要的是，人口流入和土地利用效率提升后為政府帶來了可觀的稅收，公共設(shè)施建設(shè)規(guī)模增長而成本降低，消費也在快速增長，不僅解決了中短期內(nèi)城鎮(zhèn)化的資金需求，而且隨著城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)，未來城市長久稅源將得到培育。